Ne pas respecter l'objectif de "Zéro artificialisation nette" (ZAN), c'est s'exposer à un important risque d'annulation du document d'urbanisme
Avant même la création de l'objectif de ZAN par la loi "Climat et résilience", les juridictions n'hésitaient pas à annuler les documents d'urbanisme surestimant les besoins en consommation foncière.
Annulation de PLU
Le juge administratif contrôle la crédibilité des données prises en compte pour fixer les objectifs locaux d’urbanisme, la méthodologie d’analyse, ainsi que la cohérence des objectifs fixés avec les objectifs de rang supérieur avec lesquels ils doivent être compatibles.
Rappelons le cas de l'annulation du Plan local d’urbanisme de Toulouse :
- Après avoir relevé que le rapport de présentation ne tenait pas compte des dernières données publiées, et n’expliquait pas les raisons expliquant le choix de se départir de la tendance révélée tant par les données antérieures que par ces dernières données :
« Le document relatif au bilan de ce schéma 2008/2018 permet de constater que cette consommation a été évaluée à 103 hectares par an en moyenne sur la période 2013/2016 à l’échelle du territoire métropolitain. Les données issues de cette analyse permettaient donc de confirmer une poursuite et même une amplification de la dynamique de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers après l’année 2013. La métropole fait valoir que ces données n’étaient pas encore disponibles lorsque le diagnostic initial a été réalisé en 2015/2016, mais ne conteste pas que les résultats de l’analyse conduite en 2016 étaient connus au moins lors de l’arrêt du projet de PLUIH, soit le 3 octobre 2017. Elle n’apporte cependant aucune explication convaincante sur les raisons pour lesquelles les projections de consommation d’espace n’ont pas été revues pour les années 2014 à 2018 de manière à les rendre plus cohérentes avec les dernières tendances observées, lesquelles faisaient ressortir une consommation moyenne annuelle inférieure de plus de 38 % à celle qui avait été retenue pour l’extrapolation initiale. De surcroît, le rapport de présentation ne précise pas non plus pour quels motifs, alors que le diagnostic avait déjà mis en évidence une nette tendance au ralentissement de la consommation d’espace et que cette diminution était imputée au moins en partie à des phénomènes structurels, les auteurs du document n’ont pas d’emblée projeté une poursuite de la dynamique de baisse pour les années postérieures à 2013 »
- Et avoir également relevé que ce choix avait été critiqué par les personnes publiques associées (PPA) lors de la procédure d’adoption du document :
« Dans son avis sur le projet de PLUIH, la mission régionale d’autorité environnementale (MRAE) avait d’ailleurs remis en cause la pertinence de la méthode d’extrapolation retenue, en notant que «le rapport n’apport(ait) pas d’élément sur la reprise du rythme de consommation d’espace entre 2013 et 2018 permettant de justifier l’estimation finale sur les 11 années» et en recommandant à la métropole «d’étayer l’estimation de la consommation d’espace sur la base de données plus récentes que 2013, afin de vérifier la fiabilité de l’extrapolation entre 2013 et 2018 »
- Le Tribunal administratif de Toulouse critique le choix de fixer sans justification des objectifs supérieurs aux tendances observées par le passé et confirmées par les données les plus récentes :
« Indépendamment du choix même du scénario, il n’apparaît cependant pas cohérent d’avoir construit le raisonnement sur une période de référence ne prenant pas en considération les années les plus récentes. En effet, au regard de ce qui a été indiqué précédemment, l’objectif retenu par les auteurs du PLUIH s’avère supérieur à la consommation moyenne réellement constatée sur la décennie antérieure et, en particulier, supérieur de plus de 50 % par rapport aux résultats de l’observation du territoire sur la période 2013/2016, sans que le rapport de présentation n’apporte d’élément d’explication de nature à justifier un écart de cette ampleur »
- Le Tribunal apprécie également si les insuffisances caractérisées du rapport de présentation ont pu conduire à surévaluer les objectifs fixés par le plan :
« Il résulte de tout ce qui vient d’être développé que le rapport de présentation du PLUH de Toulouse Métropole présente plusieurs insuffisances significatives s’agissant tant de l’analyse de la consommation passée des espaces naturels, agricoles et forestiers que de la présentation et de la justification de l’objectif chiffré retenu pour la période à venir. L’absence de prise en compte des données disponibles les plus récentes a conduit les auteurs du document à surestimer de manière non négligeable la consommation d’espace passée, mais aussi à surévaluer les besoins fonciers résultant des prévisions démographiques et économiques. L’objectif fixé pour la consommation future a été présenté à tort comme traduisant une réduction du rythme de la consommation d’espace et un accroissement de l’effort demandé par le SCOT. Enfin, les projections de consommation potentielle n’ont pas été calculées d’une manière permettant de s’assurer de leur cohérence avec l’objectif défini. Le rapport de présentation ne satisfait donc pas, sur ces différents points, aux exigences de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme.
Eu égard à ces mêmes considérations, l’objectif chiffré retenu au sein du PADD n’apparaît pas de nature à induire une « modération » effective de la consommation d’espace, puisqu’il représente, à l’inverse, sans justification probante, une augmentation du rythme de prélèvement par rapport à la moyenne réellement observée par Toulouse Métropole pendant la période antérieure. Il s’ensuit que les requérants sont également fondés à soutenir que le PADD méconnaît à cet égard, sur le terrain de la légalité interne, les dispositions précitées de l’article L.151-5 du code de l’urbanisme. Plusieurs personnes publiques consultées pour l’élaboration du PLUIH avaient au demeurant relevé les carences du projet sur ce point. La MRAE avait ainsi regretté que « le projet demeure fortement consommateur d’espace » et que « le scénario retenu s’inscri(ve) dans la stricte continuité de la consommation moyenne constatée sur la période 2008/2013 » sans « aucun effort supplémentaire en matière de consommation par logement et de mobilisation du potentiel de renouvellement urbain ». La même autorité avait d’ailleurs fait remarquer que ce scénario s’avérait « peu ambitieux » par rapport aux objectifs fixés par d’autres métropoles de dimension comparable. De la même manière, le préfet de la Haute-Garonne avait relevé que l’objectif retenu « demeur(ait) excessif au regard des politiques de modération de la consommation d’espace ». La chambre d’agriculture avait également émis des réserves en ce sens. Pour contester l’ensemble de ces appréciations, Toulouse Métropole s’est prévalue pour la première fois, lors de l’audience publique, de données publiées par l’observatoire national de l’artificialisation, lesquelles étaient pourtant déjà disponibles avant la clôture de l’instruction s’agissant de la période 2009/2018 à laquelle devait se référer le PLUIH. En tout état de cause, les analyses produites par cet observatoire sont issues d’une méthodologie différente de celle retenue par Toulouse Métropole pour élaborer son document d’urbanisme et ne sont donc pas de nature à remédier aux insuffisances et incohérences constatées aux points précédents »
- Et, dans l’affirmative, annule le plan :
« 22. En conclusion de tout ce qui précède, les requérants sont fondés à soutenir, d’une part, que le rapport de présentation est entaché d’insuffisances substantielles au regard des prévisions de l’article L.151-4 du code de l’urbanisme et, d’autre part, que les dispositions de l’article L. 151-5 dudit code ont été méconnues. Eu égard à leur nature et à leur portée, les deux vices ainsi relevés n’apparaissent pas régularisables sur le fondement de l’article L. 600-9 de ce même code et sont de nature à entraîner l’annulation totale du document d’urbanisme » (TA Toulouse, 20 mai 2021, n° 255886 ; jugement confirmé en appel : CAA Bordeaux, 15 fév. 2022, n°21BX02287)
Annulation de SCOT
Les SCOT sont également concernés par ce risque d'annulation si leurs auteurs ne jouent pas le jeu.
Un des associés de TERRANOSTRA a plaidé et obtenu l'annulation d'un de ces schémas pour surestimation des besoins en consommation foncière.
Le Tribunal administratif de Strasbourg a estimé que le rapport de présentation du schéma a insuffisamment analysé les données relatives à la croissance démographique et aux possibilités de mobilisation des logements vacants :
« En revanche, en ce qui concerne la croissance démographique, il ressort du rapport de présentation, reprenant les données de l’INSEE, que le territoire couvert par le SCOTAT a enregistré une croissance annuelle de 0,5 % entre 1999 et 2014, avec un ralentissement constaté depuis 2008, qui s’établit à un niveau inférieur aux prévisions optimistes de croissance annuelle de 0,6 à 0,7 % qui avaient déjà été retenues lors de l’approbation du schéma de cohérence territoriale en 2014. Il en ressort également que, pour la révision de ce schéma, ses auteurs se sont fixé des objectifs de création de logements en se fondant sur une prévision de croissance annuelle de la population encore supérieure, de 0,86 % à un horizon de quinze ans. Si les auteurs du schéma précisent que cet objectif volontariste tient compte des tendances nouvelles constatées depuis 2014, qu’ils ne détaillent toutefois pas, il ressort des pièces du dossier, et il n’est pas contesté, que les données disponibles de l’INSEE, pour la période s’étendant de 2013 à 2018, démontrent une tendance au ralentissement de la croissance démographique, pour une croissance annuelle moyenne, pour l’ensemble du territoire, de 0,40 %. Quand bien même ces données seraient moins exhaustives que celles issues du recensement général de la population, quant à la structuration de la population, elles confirment la tendance précédemment observée de ralentissement de la croissance. Plusieurs personnes publiques associées, dont la mission régionale d’autorité environnementale et le préfet de la Moselle, ont d’ailleurs émis des réserves sur ces projections de croissance démographique et leurs justifications, insuffisantes. A cet égard, les auteurs du schéma de cohérence territoriale font valoir, d’une part, que le territoire couvert par le SCOTAT bénéficie d’une dynamique d’emploi, en raison des flux transfrontaliers avec le Luxembourg. Ces flux, observables et quantifiés, ont certes été multipliés par cinq pour la période passée de 1990 à 2013, selon le rapport de présentation, sans toutefois que cela ne se traduise par une augmentation proportionnelle de la population, et alors qu’il n’est pas établi que cette dynamique se poursuivrait. Aucune démonstration n’est en tout état de cause proposée tendant à justifier de ce que la vigueur des flux transfrontaliers induit nécessairement un besoin N o 2006974 6 de produire les centaines de logements supplémentaires envisagés, indépendamment de la fragilité des hypothèses de croissance démographiques évoquées ci-dessus. La mission régionale de l’autorité environnementale avait d’ailleurs rappelé dans la synthèse de son avis que l’« estimation des besoins en logements dans le dossier lui apparaît à la fois floue et largement surestimée » et recommandait de « reprendre le calcul de besoins en logements neufs sur la base d’hypothèses plus proches des tendances actuelles et actualisées et en affichant une ambition de reconquête du parc vacant ». D’autre part, les prévisions de croissance sont également fondées sur l’existence de l’opération d’intérêt national Alzette-Belval, qui permettra l’accueil de 8 000 logements et 20 000 habitants. Toutefois, si cette opération doit être prise en compte dans le calcul du nombre de logements et la consommation foncière, il ne ressort pas des pièces du dossier que la seule existence de cette opération, indépendamment d’autres données permettant de retenir une attractivité particulière de la zone, serait un facteur de croissance démographique justifiant de retenir un taux annuel prévisionnel de 0,86 %. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que cet objectif démographique ambitieux, entraînant une augmentation de la population de 51 145 habitants, parmi lesquels 36 500 nouveaux habitants, aux termes du document d’orientations et d’objectifs, et générant de la consommation foncière, serait fondé sur une analyse suffisante des données disponibles. L’ADILEE est donc fondée à soutenir que le rapport de présentation est entaché d’insuffisance sur ce point.
9. Enfin, la requérante fait valoir que le syndicat a insuffisamment pris en compte le nombre de logements vacants dans son estimation des logements nouveaux, qui devrait alors être revue à la baisse. Il ressort du rapport de présentation que le territoire du SCOTAT a enregistré en 2014 un taux de 8 % de logements vacants, en augmentation de 1,7 point depuis 2009, ayant créé un excédent de 512 logements par an entre 2009 et 2014. Les objectifs de nouveaux logements à créer en quinze ans sont estimés à 1916 logements par an, dont seulement 90 issus de logements vacants remis sur le marché. Si les auteurs du schéma font valoir que cet objectif de 90 logements est « volontariste », ils ne précisent pas la méthode de calcul aboutissant à ce résultant, se bornant à indiquer que la résorption de la vacance passera par une revitalisation des centres bourgs et une meilleure accessibilité globale aux services, équipements et logements, et alors que l’autorité environnementale a relevé que le besoin en logements était en grande partie imputable, à hauteur de 512 logements annuels excédentaires, à l’augmentation du parc vacant. Les 90 logements vacants ayant vocation à être remis sur le marché chaque année ne correspondent qu’à 4,7 % des logements nouveaux à créer, ce qui est de nature à alimenter l’augmentation du parc vacant, ainsi que l’a souligné l’autorité environnementale dans son avis du 23 septembre 2019, et le rapport de présentation lui-même, puisqu’il est constaté que la concurrence entre l’offre nouvelle et le parc ancien s’opère au détriment du second. La requérante est donc fondée à soutenir que le rapport de présentation prend insuffisamment en compte la mobilisation des logements vacants et ne présente pas une justification suffisante du nombre de logements remis annuellement sur le marché à ce titre.
Ces insuffisances, de par leur ampleur, sont jugées substantielles :
10. Il en résulte que la requérante est fondée à soutenir que le rapport de présentation présente des insuffisances sur les prévisions de croissance démographique et l’analyse du parc de logements vacants, qui ont nécessairement exercé une influence sur les choix d’urbanisme retenus pour le schéma de cohérence territoriale"
Et les objectifs fixés sont en conséquence considérés comme injustifiés :
Ainsi qu’il a été dit plus haut, il ne ressort pas des pièces du dossier que, d’une part, la production annuelle de 1916 logements, fondée sur une hypothèse de croissance démographique haute, serait justifiée. D’autre part, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ces besoins ne pourraient être plus largement satisfaits par une mobilisation plus importante du parc de logements vacants. Il n’est ainsi pas démontré que ces besoins nécessiteraient, sur une période de quinze ans, des surfaces d’extension urbaine, pour l’habitat, de 744 hectares, alors que le syndicat s’est par ailleurs fixé comme objectif, aux termes du projet d'aménagement et de développement durables, de modérer la consommation foncière et de préserver les espaces naturels et agricoles, lesquels seraient particulièrement impactés par les choix d’urbanisation qu’il revendique.
Ainsi, quand bien même la consommation foncière prévue par les auteurs du schéma de cohérence territoriale a été réduite par rapport au schéma initialement approuvé, lequel était déjà fondé sur des hypothèses de croissance démographique hautes et des besoins fonciers excessifs, la requérante est fondée à soutenir que la délibération attaquée est incompatible avec les dispositions du 1° de l’article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
Eu égard au caractère essentiel des analyses jugées insuffisantes, le Tribunal prononce une annulation "sèche" (sans régularisation) du SCOT :
16. Eu égard à leur nature, aux incidences qu’elles sont susceptibles d’avoir sur le contenu et les partis d’aménagement du schéma de cohérence territoriale ainsi qu’au délai nécessaire pour la mise en œuvre d’une procédure de régularisation, les irrégularités relevées au présent jugement ne peuvent être corrigées dans le cadre délimité par l’article L. 600-9 précité du code de l'urbanisme. Les conclusions du syndicat mixte tendant à sa mise en œuvre afin que le tribunal sursoie à statuer ou n'annule que partiellement le schéma de cohérence territoriale doivent dès lors être rejetées. (TA Strasbourg, 12 janv. 2023, n°2006974)
Gageons que le juge administratif sera encore plus exigeant maintenant que le Législateur a fait de la diminution du rythme d'artificialisation des sols une priorité.
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Le cabinet TERRANOSTRA accompagne :
les collectivités qui souhaitent connaître leurs obligations en matière de ZAN ;
les particuliers et associations qui souhaitent s'opposer à un document qui surestime les besoins en consommation foncière.
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